今年的《政府工作報告》提出，啟動中央統籌下的糧食產銷區省際橫向利益補償，加大對產糧大縣支持，保護種糧農民和糧食主產區積極性。這一機制旨在通過區域協同，分擔糧食安全責任，緩解主產區財政壓力。2025年2月23日中央一號文件發布，把“糧食安全和重要農產品的安全穩定供給”擺在了國家安全的首位。西南地區作為我國重要的生態屏障和糧食生產基地，其耕地保護事關國家糧食安全、生態安全和區域可持續發展。然而，受自然條件、經濟發展等因素制約，西南地區耕地保護面臨嚴峻挑戰。構建西南耕地協同保護機制，對于破解耕地保護難題、實現區域協調發展，同時進一步落實黨的二十大精神要求，全面落實新時代西部大開發、保障國家糧食安全及推動成渝地區雙城經濟圈一體化發展等具有重要戰略意義。

　　一、西南地區耕地協同保護機制的理論框架

　　構建西南地區耕地協同保護機制，需要以科學的理論為指導。協同治理理論、生態系統服務理論和區域協調發展理論等為西南地區耕地協同保護機制的構建提供了重要理論支撐。

　　協同治理理論。協同治理理論自20世紀90年代興起，倡導在解決復雜公共問題時，超越政府單一主體模式，構建多元主體協同參與、協商合作、資源共享、責任共擔的機制。其核心在于通過多元主體的協同互動，匯聚治理力量，提升治理效能，以最大化公共利益。將該理論應用于西南地區耕地保護，具有深遠意義。鑒于西南地區地形復雜、生態環境敏感脆弱，耕地保護面臨的挑戰往往跨越區域、流域及部門界限，傳統的行政區劃界限分明的單一管理模式難以有效應對耕地非農化、非糧化、質量退化及生態功能減弱等問題。

　　生態系統服務理論。生態系統服務理論作為生態學與經濟學的交叉融合成果，揭示了生態系統對人類生存與發展的多維貢獻，涵蓋供給服務、調節服務、文化服務及支持服務。這一理論為耕地價值的再認識與評估開辟了新視野。傳統上，耕地主要被視為農業生產的物質基礎，其價值聚焦于糧食生產。然而，從生態系統服務的角度看，耕地不僅承載著生產功能，還具備關鍵的生態調節、景觀美化及文化傳承等多重價值。例如，耕地在調節氣候、保持水土、凈化環境、維護生物多樣性及提供休閑觀光、文化體驗等方面發揮著不可替代的作用。將生態系統服務理論融入西南地區耕地協同保護機制的構建，對于指導耕地保護實踐、促進耕地多功能價值的全面實現具有重要意義。

　　區域協調發展理論。區域協調發展理論作為區域經濟學與發展經濟學的核心理論之一，著重于打破行政區劃壁壘，強化區域間合作與協同，旨在實現優勢互補、共同繁榮。該理論承認區域間發展差異的客觀存在，但強調通過科學的政策引導和機制創新，能夠促進要素流動、產業協同與資源共享，從而推動區域整體發展。西南地區自然地理條件、經濟發展水平及耕地資源分布極不均衡。四川盆地耕地資源充裕，云貴高原則相對匱乏；重慶、成都等城市經濟發達，而西藏、貴州部分地區則相對滯后。這種區域差異性導致耕地保護面臨多樣化的挑戰與需求，單一區域政策難以全面適配。因此，基于區域協調發展理論，構建西南地區耕地協同保護機制，對于應對區域差異、實現耕地資源的可持續利用與保護至關重要。

　　二、西南地區耕地協同保護機制的實踐路徑

　　構建跨區域協同保護平臺。為進一步強化西南地區耕地保護，需由國家自然資源部、農業農村部等相關部委牽頭，構建跨區域協同保護平臺。這一平臺將涵蓋高層協調機制，具體表現為設立西南地區耕地保護聯席會議制度，定期召集各省（市、自治區）政府代表，共同商討耕地保護重大事項，并確保決策的有效執行與監督。同時，依托云計算和大數據技術，搭建西南地區耕地資源信息共享平臺，實現耕地數據、政策法規、技術標準等信息的實時更新與共享，同時注重數據安全與隱私保護。此外，成立由土地資源管理、生態學、法學、經濟學等領域專家組成的咨詢委員會。通過定期咨詢會議和線上平臺，為耕地保護提供科學評估、政策建議和技術支撐，確保決策的科學性和時效性。這一系列舉措旨在促進西南地區耕地保護工作的高效推進與可持續發展。

　　創新跨區域協同保護模式。創新跨區域協同保護模式，西南地區應積極探索建立耕地保護補償機制，遵循“誰保護、誰受益”的公平原則，對積極承擔耕地保護任務的地區實施經濟補償，以此激勵更多地區參與到耕地保護工作中來。在確保國家糧食安全不受影響的前提下，應推動耕地指標的跨區域調劑，通過科學合理的調配機制，促進耕地資源在區域間的優化配置，提高耕地利用效率。同時，應大力發展生態友好型農業，積極推廣綠色生產方式，鼓勵生態農業、有機農業的發展，通過減少化肥農藥使用、實施輪作休耕等措施，提升耕地質量，增強耕地的生態功能，實現耕地保護與農業可持續發展的雙贏局面。這一系列創新舉措的實施，將為西南地區耕地保護提供新的動力，推動形成更加科學、高效的耕地保護格局。

　　強化跨區域協同保護保障。為了強化西南地區跨區域耕地協同保護，關鍵在于完善法律法規、加大財政支持及強化科技支撐。需不斷健全耕地保護法律體系，明確各級政府及相關部門責任，為耕地保護工作提供法律保障。政府應增加財政投入，不僅用于耕地保護基礎設施建設，還應支持科技創新和生態補償，激勵耕地保護技術研發與生態友好型農業發展。在科技支撐上，要加強遙感監測、大數據分析等先進技術的推廣，提升耕地保護工作的科技水平和效率，確保耕地資源可持續利用。這一系列綜合保障措施的落實，將為西南地區耕地保護工作的深入推進提供堅實支撐，有效應對區域差異，促進耕地資源的合理利用與保護，推動區域協同保護機制的完善與發展。

　　三、西南地區耕地協同保護機制的政策建議

　　頂層設計與政策完善。為強化西南地區耕地協同保護，首要任務是加強頂層設計，完善政策體系。需制定耕地保護協同發展規劃，明確目標、任務及保障措施。同時，修訂《中華人民共和國土地管理法》及《基本農田保護條例》，融入區域協同保護原則，確保耕地保護有法可依。通過規劃引領與法律保障，構建一個既具前瞻性又具操作性的政策框架，為西南地區耕地保護提供堅實的制度支撐，確保耕地資源得到有效保護和合理利用，推動西南地區耕地保護事業持續健康發展。

　　資金保障與投融資創新。西南地區耕地保護工作的深入實施，離不開資金的強力支撐。為此，建議國家層面進一步加大中央財政對耕地保護的轉移支付力度，確保資金能夠優先用于支持耕地保護關鍵項目的建設與實施。同時，應積極創新耕地保護投融資機制，通過政策引導與激勵措施，鼓勵更多社會資本參與到耕地保護中來，共同分擔保護責任。在此基礎上，探索設立耕地保護專項基金，拓寬資金來源渠道，形成多元化資金保障體系。

　　科技引領與人才建設。提升西南地區耕地保護水平，科技支撐是核心驅動力。需加大科技研發投入，力求在關鍵技術上取得突破，為耕地保護提供堅實的技術支撐。同時，積極推廣節水灌溉、土壤改良、生態修復等先進適用技術，提高耕地保護工作的科技含量。此外，加強人才隊伍建設，注重耕地保護專業人才的培育與引進，打造一支業務精湛、素質優良的人才隊伍，以科技創新為引領，推動西南地區耕地保護工作向更高質量發展邁進。

　　公眾參與與社會監督。增強西南地區耕地保護的社會參與度與透明度，是構建全面協同保護機制不可或缺的一環。應建立耕地保護公眾參與機制，鼓勵農民、環保組織、科研機構等多方力量參與到耕地保護的規劃、實施與監督中來，形成政府主導、社會參與的耕地保護新格局。同時，加強耕地保護信息公開，利用互聯網、媒體等渠道，定期發布耕地保護進展、成效及存在的問題，接受社會監督，提升耕地保護工作的公信力和執行力。

　　構建西南耕地協同保護機制是一項復雜的系統工程，需要政府、企業、農民等多元主體共同努力。只有堅持系統思維、因地制宜、創新驅動，才能有效破解西南地區耕地保護難題，為實現區域協調發展和鄉村振興戰略目標提供堅實保障。（作者：李輝，重慶財經學院公共管理學院院長，特聘教授；周啟剛，重慶工商大學公共管理學院教授。本文系國家社會科學基金項目“西南糧食主產區生態安全屏障構建及實現路徑研究”［22XJY006］階段性成果）

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